《中华人民共和国行政强制法》解读

《行政强制法》是继《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政许可法》之后，我国在行政法领域出台的重要法律，与行政机关关系重大。其宗旨是通过规范行政强制的设定和实施，以保障和监督行政机关依法履行职责，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益。

一、《行政强制法》的立法过程
      1988年，国务院启动《行政强制执行条例》的起草
      1996年，行政立法组启动《行政强制法》试拟稿起草
      1999年，人大法工委启动《行政强制法》草案起草
      2005年，十届全国人大常委会第19次会议一审
      2007年，十届全国人大常委会第30次会议二审
      2009年，十一届全国人大常委会第10次会议三审
      2011年，十一届全国人大常委会第20次会议四审
      2011年，十一届全国人大常委会第21次会议通过

     （一）该法为什么经历了那么长的立法过程？
      1、该法关系公民人身权财产权和正常生产、生活、科研及市场交易秩序的建构、保障，必须慎之又慎；
      2、该法涉及行政机关和司法机关的权力配置的调整或重构，各方在立法过程中博弈不断；
      3、该法旨在加强对行政强制权的限制、控制和规范，这不能不影响有关执法部门、执法者的利益，从而必然会遇到各种有形或无形的阻力；
     4、学者和实务界对该法涉及的重大问题存在不同观点和主张，存在较多争议。

     （二）该法五次审议涉及的主要问题
      1、一审稿：确立体系；确定调整范围；确定强制种类方式；确定设定权；确定实施行政强制措施程序；确定行政强制执行制度。
      2、二审稿：增加解除限制人身自由的规定；加处罚款或滞纳金的“封顶”；禁止超范围查封和扣押财物；增加法院受理申请强执的期限规定；增设不得在夜间和节假日强执以及采取断水、电、热、气迫使履行的规定。
      3、三审稿：增加设定程序中的公众参与、论证评估程序，确定行政强制措施实施权不得委托；增设查询企业帐簿交易记录不得影响其正常生产经营活动，并保守其商业秘密的规定；增设查扣不及于生活必需品和错执返还赔偿的规定；增加执行协议的内容（分阶段履行，当事人采取补救措施的可减免加处的罚款或滞纳金等）；取消进入住宅、营业场所特别程序；减少对法规设定权的限制（“且”改“或者”）。
      4、四审稿：恢复对法规设定权的限制（“或者”改“且”）；增加行政法规的授权设定权；赋予城管等相对集中处罚权机构相应强制权；限制了代履行的范围、方式；增设在五种情形下应解除查封扣押的规定；增设延长查扣冻应及时告知和说明理由的规定。
      5、五审稿：进一步增加公民对设定权的参与：可向设定机关提出意见建议，有关机关应研究论证反馈；删去“申请法院强执，法院裁定强执的，由法院执行”的规定；增设“其他违法实施行政强制情形”的法律责任；确立违法给相对人造成损失赔偿的专门条款。

二、《行政强制法》的立法目的、适用范围与基本原则
     （一）立 法 目 的
       1、长时期以来，行政强制存在严重的“乱”“滥”，为保障人权和保护公民法人及其他组织的合法权益，需要制定《行政强制法》。
       2、行政强制的“乱”和 “滥”，严重影响了社会主义市场经济秩序，为规范行政强制行为，维护市场经济秩序，需要制定《行政强制法》。
       3、行政强制的“乱”和 “滥”，严重影响了人民政府和人民法院的形象，为完善行政强制法制，改善人民政府和人民法院在人民心目中的形象 ，需要制定《行政强制法》。
      4、行政强制的“乱”和 “滥”，导致了严重的滥权和行政侵权，为防止滥权和行政侵权，维护社会和谐稳定 ，需要制定《行政强制法》。
      5、制定行政程序法典是完善社会主义法律体系，建设法治政府的必须，为制定行政程序法典提供基础和积累经验，需要制定《行政强制法》。

     （二）适用范围
      1、行政强制措施：行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。
      2、行政强制执行：行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。
      3、《行政强制法》排除适用下述行政强制行为：
      一是发生或者即将发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件，行政机关采取应急措施或者临时措施；
     二是行政机关采取金融业审慎监管措施、进出境货物强制性技术监控措施。
     上述行政强制适用有关法律、行政法规的规定。

    （三）行政强制设定和实施的基本原则
      1、法定原则：行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序（权限：法律；范围、条件：法律、法规；程序：法律、法规、规章）。
      2、比例原则：行政强制的设定和实施，应当适当，采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制（必要性、适当性、比例性）。
      3、教育与强制相结合原则：实施行政强制，应当坚持教育与强制相结合（先教育，后强制）。
      4、平衡原则：保障行政权有效实施，维护公共利益和社会秩序，保护社会公众权益与保障行政相对人合法权益的统一、平衡。
       5、公正和正当法律程序原则：行政机关及其工作人员不得利用强制为单位、个人谋利；实施行政强制应当说明理由，听取相对人陈述、申辩。
      6、救济原则：相对人不服行政强制，有权申请复议和提起诉讼，因违法强制受到损害的，有权依法要求赔偿

三、行政强制的种类与设定
     （一）行政强制措施的种类
       1、限制公民人身自由；
       2、查封场所、设施或者财物；
       3、扣押财物；
       4、冻结存款、汇款；
       5、其他行政强制措施。

     （二）行政强制执行的种类
       1、加处罚款或者滞纳金；
       2、划拨存款、汇款；
     3、拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或财物；
     4、排除妨碍、恢复原状；
      5、代履行；
      6、其他强制执行方式。

    （三）行政强制的设定
    （一）国务院：尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，或者虽已制定法律，但法律中未设定行政强制措施，且法律规定特定事项由行政法规规定具体管理措施的，行政法规可以设定除限制公民人身自由、冻结存款、汇款和应由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。      
行政法规不得设定行政强制执行。
    （二）国务院部委：不得以规章设定任何行政强制。
    （三）地方人大：尚未制定法律，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定查封场所、设施或财物、 扣押财物两项行政强制措施。
地方性法规不得设定行政强制执行。
     （四）地方政府：不得以规章设定任何行政强制。
     （五）其他任何规范性文件均不得设定任何行政强制。

四、行政强制的实施体制

    （一）行政强制措施由行政机关实施。

    （二）行政强制执行，法律规定行政机关有强制执行权的，可由行政机关强制执行；法律没有规定行政机关有强制执行权的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院执行。

五、行政机关实施行政强制的程序
     （一）行政机关实施行政强制措施程序的一般规则：
       1、违法行为情节显著轻微或者没有明显社会危害的，可不实施强制。
       2、行政强制措施由法定行政机关在法定职权范围内实施，不得委托。但行使相对集中行政处罚权的行政机关可实施与行政处罚权有关的行政强制措施。
      3、严循程序：报告批准；2人以上实施；出示证件；通知当事人到场（当事人不到场的，邀请见证人到场）；告知理由、依据、权利和救济途径；听取陈述申辩；制作现场笔录等（第18条）。
      4、紧急情况当场强制24小时内报告，补办手续。

    （二）实施行政强制措施的具体程序
      1、限制公民人身自由的特别程序（第20条）；
      2、涉嫌犯罪移送程序（第21条 ）；
      3、查封、扣押的特别要求（限于涉案场所、设施或财物；不得重复查封；制作和交付决定书及清单；查封扣押期一般不超30日；不应或不需查封扣押的应立即解除；造成损失应补偿等。见第22—28条）；
      4、冻结的特别要求（只限法定行政机关实施；冻结存款汇款一般限30日，30日后不批准延长的应作出解冻决定。见第29—32条 ）。

     （三）行政机关实施行政强制执行的程序
      1、行政执行的一般规则：事先书面摧告（第35条）;当事人陈述申辩（第36条）;作出强制执行决定并交付或送达（第37--38条）;中止执行与终结执行（第39--40条）；可与当事人达成执行协议（第42条）；一般不得夜间或节假日执行；不得以停水、电、热、气等方式迫使当事人履行（第43条）；违建在限期后可依法强拆（第44条）。
       2、金钱给付义务的执行
     （1）依法加处罚款或滞纳金不得超出原给付义务数额（第45条）；
     （2）执行罚超30日后可行政强制执行（可查封、扣押、冻结），没有执行权的行政机关应申请法院执行，但对当事人不复议、诉讼，经催告仍不履行的，可拍卖原查封、扣押的财物（第46条）
     （3）划拨由法定行政机关决定后通知金融机构实施（第47条）；
     （4）划拨、拍卖和依法处理所得款项上缴国库或划入财政专户 ，不得截留、私分或变相私分（第48条）。
      3、代履行
    （1）当事人不履行排除妨碍、恢复原状等义务，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可代履行，或委托没有利害关系的第三人代履行（第50条）；
    （2）代履行决定应送达当事人；代履行3日前催告当事人，其自履行的，停止代履行；
   （3）代履行不得采用暴力及其他非法方式，
     （4）代履行费用按成本合理确定；
     （5）清除道路、河道、航道或公共场所的遗洒物、障碍物或污染物，可即时代履行（第52条）

     六、行政机关申请人民法院强制执行程序
      1、当事人在法定期限内不申请救济，又不履行行政决定，无自行执行权的行政机关可依法申请法院强制执行（第53条）； 
      2、行政机关申请前应催告当事人自履行，催告10日后当事人仍不履行的，方申请法院（所在地有管辖权法院、不动产所在地法院）执行（第54条）；
      3、法院接到申请后5日内作出受理或不予受理裁定，对不予受理裁定，行政机关可向上一级法院申请复议（第56条）；
      4、法院对申请进行书面审查，7日内作出执行裁定（第57条）；
      5、法院对明显缺乏事实根据、法律法规依据、其他明显违法并损害被执行人合法权益的，应自受理后30日内在听取双方意见后作出是否执行的裁定.对不予执行裁定，行政机关可向上一级法院申请复议（第58条）。
      6、紧急情况行政机关可申请法院立即执行，经院长批准5日内执行（第59条 ）
      7、执行费由被执行人承担，行政机关不缴纳申请费. 划拨、拍卖和依法处理所得款项上缴国库或划入财政专户，不得截留、私分或变相私分（第60条）

七、行政强制违法的法律责任与救济
      1、行政强制违法的法律责任
     （1）违法、野蛮强制责任（第61条）
     （2）在强制过程中违法责任（第62条）
     （3）在强制过程中私分、变相私分、侵占、谋取私利责任（第63-64条）
     （4）金融机构及相关机关责任 （第65-66条）
     （5）人民法院责任 （第67条）
      2、行政强制违法的救济
      行政相对人认为行政强制行为违法，侵犯其合法权益，有权申请复议和提起行政诉讼，因行政强制行为造成损失的，有权申请国家赔偿（第8条、68条以及《行政复议法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》的相应规定）。 

《中华人民共和国行政强制法》解读

《行政强制法》是继《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政许可法》之后，我国在行政法领域出台的重要法律，与行政机关关系重大。其宗旨是通过规范行政强制的设定和实施，以保障和监督行政机关依法履行职责，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益。

一、《行政强制法》的立法过程
      1988年，国务院启动《行政强制执行条例》的起草
      1996年，行政立法组启动《行政强制法》试拟稿起草
      1999年，人大法工委启动《行政强制法》草案起草
      2005年，十届全国人大常委会第19次会议一审
      2007年，十届全国人大常委会第30次会议二审
      2009年，十一届全国人大常委会第10次会议三审
      2011年，十一届全国人大常委会第20次会议四审
      2011年，十一届全国人大常委会第21次会议通过

     （一）该法为什么经历了那么长的立法过程？
      1、该法关系公民人身权财产权和正常生产、生活、科研及市场交易秩序的建构、保障，必须慎之又慎；
      2、该法涉及行政机关和司法机关的权力配置的调整或重构，各方在立法过程中博弈不断；
      3、该法旨在加强对行政强制权的限制、控制和规范，这不能不影响有关执法部门、执法者的利益，从而必然会遇到各种有形或无形的阻力；
     4、学者和实务界对该法涉及的重大问题存在不同观点和主张，存在较多争议。

     （二）该法五次审议涉及的主要问题
      1、一审稿：确立体系；确定调整范围；确定强制种类方式；确定设定权；确定实施行政强制措施程序；确定行政强制执行制度。
      2、二审稿：增加解除限制人身自由的规定；加处罚款或滞纳金的“封顶”；禁止超范围查封和扣押财物；增加法院受理申请强执的期限规定；增设不得在夜间和节假日强执以及采取断水、电、热、气迫使履行的规定。
      3、三审稿：增加设定程序中的公众参与、论证评估程序，确定行政强制措施实施权不得委托；增设查询企业帐簿交易记录不得影响其正常生产经营活动，并保守其商业秘密的规定；增设查扣不及于生活必需品和错执返还赔偿的规定；增加执行协议的内容（分阶段履行，当事人采取补救措施的可减免加处的罚款或滞纳金等）；取消进入住宅、营业场所特别程序；减少对法规设定权的限制（“且”改“或者”）。
      4、四审稿：恢复对法规设定权的限制（“或者”改“且”）；增加行政法规的授权设定权；赋予城管等相对集中处罚权机构相应强制权；限制了代履行的范围、方式；增设在五种情形下应解除查封扣押的规定；增设延长查扣冻应及时告知和说明理由的规定。
      5、五审稿：进一步增加公民对设定权的参与：可向设定机关提出意见建议，有关机关应研究论证反馈；删去“申请法院强执，法院裁定强执的，由法院执行”的规定；增设“其他违法实施行政强制情形”的法律责任；确立违法给相对人造成损失赔偿的专门条款。

二、《行政强制法》的立法目的、适用范围与基本原则
     （一）立 法 目 的
       1、长时期以来，行政强制存在严重的“乱”“滥”，为保障人权和保护公民法人及其他组织的合法权益，需要制定《行政强制法》。
       2、行政强制的“乱”和 “滥”，严重影响了社会主义市场经济秩序，为规范行政强制行为，维护市场经济秩序，需要制定《行政强制法》。
       3、行政强制的“乱”和 “滥”，严重影响了人民政府和人民法院的形象，为完善行政强制法制，改善人民政府和人民法院在人民心目中的形象 ，需要制定《行政强制法》。
      4、行政强制的“乱”和 “滥”，导致了严重的滥权和行政侵权，为防止滥权和行政侵权，维护社会和谐稳定 ，需要制定《行政强制法》。
      5、制定行政程序法典是完善社会主义法律体系，建设法治政府的必须，为制定行政程序法典提供基础和积累经验，需要制定《行政强制法》。

     （二）适用范围
      1、行政强制措施：行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。
      2、行政强制执行：行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。
      3、《行政强制法》排除适用下述行政强制行为：
      一是发生或者即将发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件，行政机关采取应急措施或者临时措施；
     二是行政机关采取金融业审慎监管措施、进出境货物强制性技术监控措施。
     上述行政强制适用有关法律、行政法规的规定。

    （三）行政强制设定和实施的基本原则
      1、法定原则：行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序（权限：法律；范围、条件：法律、法规；程序：法律、法规、规章）。
      2、比例原则：行政强制的设定和实施，应当适当，采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制（必要性、适当性、比例性）。
      3、教育与强制相结合原则：实施行政强制，应当坚持教育与强制相结合（先教育，后强制）。
      4、平衡原则：保障行政权有效实施，维护公共利益和社会秩序，保护社会公众权益与保障行政相对人合法权益的统一、平衡。
       5、公正和正当法律程序原则：行政机关及其工作人员不得利用强制为单位、个人谋利；实施行政强制应当说明理由，听取相对人陈述、申辩。
      6、救济原则：相对人不服行政强制，有权申请复议和提起诉讼，因违法强制受到损害的，有权依法要求赔偿

三、行政强制的种类与设定
     （一）行政强制措施的种类
       1、限制公民人身自由；
       2、查封场所、设施或者财物；
       3、扣押财物；
       4、冻结存款、汇款；
       5、其他行政强制措施。

     （二）行政强制执行的种类
       1、加处罚款或者滞纳金；
       2、划拨存款、汇款；
     3、拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或财物；
     4、排除妨碍、恢复原状；
      5、代履行；
      6、其他强制执行方式。

    （三）行政强制的设定
    （一）国务院：尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，或者虽已制定法律，但法律中未设定行政强制措施，且法律规定特定事项由行政法规规定具体管理措施的，行政法规可以设定除限制公民人身自由、冻结存款、汇款和应由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。      
行政法规不得设定行政强制执行。
    （二）国务院部委：不得以规章设定任何行政强制。
    （三）地方人大：尚未制定法律，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定查封场所、设施或财物、 扣押财物两项行政强制措施。
地方性法规不得设定行政强制执行。
     （四）地方政府：不得以规章设定任何行政强制。
     （五）其他任何规范性文件均不得设定任何行政强制。

四、行政强制的实施体制

    （一）行政强制措施由行政机关实施。

    （二）行政强制执行，法律规定行政机关有强制执行权的，可由行政机关强制执行；法律没有规定行政机关有强制执行权的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院执行。

五、行政机关实施行政强制的程序
     （一）行政机关实施行政强制措施程序的一般规则：
       1、违法行为情节显著轻微或者没有明显社会危害的，可不实施强制。
       2、行政强制措施由法定行政机关在法定职权范围内实施，不得委托。但行使相对集中行政处罚权的行政机关可实施与行政处罚权有关的行政强制措施。
      3、严循程序：报告批准；2人以上实施；出示证件；通知当事人到场（当事人不到场的，邀请见证人到场）；告知理由、依据、权利和救济途径；听取陈述申辩；制作现场笔录等（第18条）。
      4、紧急情况当场强制24小时内报告，补办手续。

    （二）实施行政强制措施的具体程序
      1、限制公民人身自由的特别程序（第20条）；
      2、涉嫌犯罪移送程序（第21条 ）；
      3、查封、扣押的特别要求（限于涉案场所、设施或财物；不得重复查封；制作和交付决定书及清单；查封扣押期一般不超30日；不应或不需查封扣押的应立即解除；造成损失应补偿等。见第22—28条）；
      4、冻结的特别要求（只限法定行政机关实施；冻结存款汇款一般限30日，30日后不批准延长的应作出解冻决定。见第29—32条 ）。

     （三）行政机关实施行政强制执行的程序
      1、行政执行的一般规则：事先书面摧告（第35条）;当事人陈述申辩（第36条）;作出强制执行决定并交付或送达（第37--38条）;中止执行与终结执行（第39--40条）；可与当事人达成执行协议（第42条）；一般不得夜间或节假日执行；不得以停水、电、热、气等方式迫使当事人履行（第43条）；违建在限期后可依法强拆（第44条）。
       2、金钱给付义务的执行
     （1）依法加处罚款或滞纳金不得超出原给付义务数额（第45条）；
     （2）执行罚超30日后可行政强制执行（可查封、扣押、冻结），没有执行权的行政机关应申请法院执行，但对当事人不复议、诉讼，经催告仍不履行的，可拍卖原查封、扣押的财物（第46条）
     （3）划拨由法定行政机关决定后通知金融机构实施（第47条）；
     （4）划拨、拍卖和依法处理所得款项上缴国库或划入财政专户 ，不得截留、私分或变相私分（第48条）。
      3、代履行
    （1）当事人不履行排除妨碍、恢复原状等义务，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可代履行，或委托没有利害关系的第三人代履行（第50条）；
    （2）代履行决定应送达当事人；代履行3日前催告当事人，其自履行的，停止代履行；
   （3）代履行不得采用暴力、及其他非法方式，
     （4）代履行费用按成本合理确定；
     （5）清除道路、河道、航道或公共场所的遗洒物、障碍物或污染物，可即时代履行（第52条）

     六、行政机关申请人民法院强制执行程序
      1、当事人在法定期限内不申请救济，又不履行行政决定，无自行执行权的行政机关可依法申请法院强制执行（第53条）； 
      2、行政机关申请前应催告当事人自履行，催告10日后当事人仍不履行的，方申请法院（所在地有管辖权法院、不动产所在地法院）执行（第54条）；
      3、法院接到申请后5日内作出受理或不予受理裁定，对不予受理裁定，行政机关可向上一级法院申请复议（第56条）；
      4、法院对申请进行书面审查，7日内作出执行裁定（第57条）；
      5、法院对明显缺乏事实根据、法律法规依据、其他明显违法并损害被执行人合法权益的，应自受理后30日内在听取双方意见后作出是否执行的裁定.对不予执行裁定，行政机关可向上一级法院申请复议（第58条）。
      6、紧急情况行政机关可申请法院立即执行，经院长批准5日内执行（第59条 ）
      7、执行费由被执行人承担，行政机关不缴纳申请费. 划拨、拍卖和依法处理所得款项上缴国库或划入财政专户，不得截留、私分或变相私分（第60条）

七、行政强制违法的法律责任与救济
      1、行政强制违法的法律责任
     （1）违法、野蛮强制责任（第61条）
     （2）在强制过程中违法责任（第62条）
     （3）在强制过程中私分、变相私分、侵占、牟取私利责任（第63-64条）
     （4）金融机构及相关机关责任 （第65-66条）
     （5）人民法院责任 （第67条）
      2、行政强制违法的救济
      行政相对人认为行政强制行为违法，侵犯其合法权益，有权申请复议和提起行政诉讼，因行政强制行为造成损失的，有权申请国家赔偿（第8条、68条以及《行政复议法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》的相应规定）。