祁东县2019年度财政专项

扶贫（统筹整合）资金绩效评价报告

湖南德恒联合会计师事务所（普通合伙）

2020年12月25日

为了进一步规范财政资金管理，强化部门责任意识，切实提高财政资金使用效益，根据祁东县财政局印发的《关于对2019年度财政专项扶贫（统筹整合）资金进行绩效评价的通知》（祁财字〔2020〕133号）的文件精神，湖南德恒联合会计师事务所（普通合伙）（以下简称“本所”）接受祁东县财政局委托，对祁东县2019年度财政专项扶贫（统筹整合）资金进行了绩效评价。现将具体评价情况报告如下：

一、项目基本情况

（一）项目概况

祁东县2019年度财政专项扶贫（统筹整合）资金绩效评价的项目主管单位共计39个，涉及项目4大类，共投入专项资金13,817.93万元，其中：

1、2019年度财政专项扶贫（统筹整合）资金公路项目投入专项资金5,308.09万元。资金主要用于公路扩宽、路面硬化、路基护砌、道路提质改造、公路安全防护工程等项目。通过建设并完善农村道路，可有效的增加农民的收入，最大化的保证城乡物资流通，提高其生活水平质量，促进了农村地区经济发展。 

2、2019年度财政专项扶贫（统筹整合）资金水利项目资金投入5,247.19万元。资金主要用于“小农水”项目、建档立卡贫困户自来水开户费减免项目、2017年度公益性水利工程维修养护项目、祁东县清江归阳段治理工程等项目。通过该项目的实施加强了农田水利建设，不仅能够满足农田灌溉，还具有缓解淡水资源紧张、蓄水泄洪、美化环境等作用，对农业增产、农民增收都具有十分重要的推动作用。

3、2019年度财政专项扶贫（统筹整合）资金产业扶贫项目投入专项资金2,760.00万元。资金主要用于油茶产业扶贫、养殖业、种养殖业和省级重点产业扶贫项目等。通过项目的实施有助于促进农民持续增收，农村持续绿色健康发展，实现产业健康发展的目标。

4、2019年度财政专项扶贫（统筹整合）资金其他项目投入专项资金502.65万元。资金主要用于建档立卡贫困户项目分红、人居环境整治、三化建设等。

（二）项目实施情况

1、专项资金落实及支出情况

2019年度财政专项扶贫（统筹整合）项目安排的财政专项资金共计13,817.93万元，涉及项目528个。截至2019年12月31日，项目主管单位已申请拨付资金12,829.46万元，未申请拨付资金988.47万元，占比7.05%。根据此次专项资金现场绩效评价和项目单位上报情况，2019年财政专项扶贫（统筹整合）资金支出基本上按照项目计划和项目要求执行，资金支出基本符合相关规定，未发现重大资金截留、挪用的现象。

2、专项资金组织管理

（1）专项资金管理制度方面，祁东县人民政府印发了《祁东县统筹整合使用财政涉农资金管理办法》的通知（祁政发〔2018〕16号），管理办法从资金使用管理、资金分配与拨付、项目申报与审批、资金监管等方面对专项资金管理工作进行了明确，严禁截留、挪用和不合理支出，从制度层面保障专项资金按规定的用途使用并达到预期目标。

（2）专项资金管理方面，县财政部门将2019年度财政专项扶贫（统筹整合）资金拨付至乡镇财政所，由乡镇财政所统一核算，财政所设立“扶贫资金专账”，按项目实行明细核算。扶贫项目实施后，根据合同约定，项目施工方提出资金申请，经驻村工作队、村支两委等部门审核，报镇分管领导审批后，由乡镇财政所通过财政扶贫资金专户直接将资金拨付至项目施工方账户。

3、项目实施情况

（1）健全相关制度，规范资金管理。县委县政府成立县统筹整合使用财政涉农资金工作领导小组，明确了各部门工作职责，制定了资金管理办法，明确了项目申报流程、资金拨付程序等。

（2）按政策要求，开展项目申报。按照扶贫开发政策要求，围绕培育和壮大村级特色产业，增强贫困人口自我发展能力和抵御风险能力，结合村级脱贫攻坚规划，各村按照相关程序确定产业扶贫项目，明确项目内容、实施程序、投资成本、投资收益及资金来源等，经公示后，由村党支部书记、村民委员会主任、驻村干部签字后报乡镇扶贫办复核。乡镇扶贫办结合贫困村基础设施、产业发展、公共服务等现状，对贫困村上报项目实施的可能条件、实施的必要性进行复核。县统筹整合使用财政涉农资金工作领导小组办公室组织人员深入村组实地察看项目现场，了解项目可行性、项目绩效，核实贫困人口情况，征求贫困户意见，筛选入围项目。

（3）确定建设项目，建立项目库。县统筹整合使用财政涉农资金工作领导小组根据资金整合额度和各乡镇上报并经县级行业主管部门审核的脱贫规划集体确定最终整合方案，并在县政府门户网站和县内主要媒体公开，公开内容为包括财政专项扶贫资金在内的统筹整合使用的财政涉农资金来源、用途和项目建设等情况。最后由县扶贫办分乡镇、村分年度建立脱贫规划项目库。

（4）加强资金管理，下拨项目资金。申请项目资金拨付时，由责任部门填写《祁东县统筹整合使用财政涉农资金拨付申请表》并经相关人员审核后，报县政府分管领导、县统筹整合使用财政涉农资金工作领导小组办公室主任审批，县财政局按审批意见拨付资金。项目资金拨付到责任部门实行报账制管理，补助给农户的资金由责任部门通过财政补贴“一卡通”发放到“建档立卡贫困户明白卡”账户。

（5）确定施工单位，组织项目建设。项目建设前，由村委会发布公告，公示项目内容、施工期限、投资成本、资金来源等，通过召开村民代表大会的方式确定施工单位，与施工单位签订施工合同，明确双方权利义务。项目建设完成后，经项目业主申请，由项目主管部门牵头，组织县级相关单位、施工单位、项目业主、项目乡镇和受益群众等共同参与对项目建设任务、建设质量、主要经济技术指标完成情况等进行验收。验收结论作为审计、绩效评价和资金拨付的依据。

绩效评价小组抽查的10家单位中只有祁东县金桥镇人民政府在项目实施地点树立了现场公示牌，对项目名称、建设内容、财政专项（扶贫）项目资金、项目建设期限、项目实施单位、项目负责人、联系电话和监督电话等进行了公示。公示牌的设立不仅作为日常监管检查的重点,监督各方责任主体认真落实责任，也能使周边群众对项目建设具有知情权、参与权与监督权。祁东县林业局项目立项程序规范，项目资金管理和分配符合相关文件规定，管理制度健全并得到了有效的执行，社会公众对项目实施效果的满意。

二、绩效评价工作情况

（一）绩效评价目的

通过绩效评价，核实祁东县2019年度财政专项扶贫（统筹整合）资金使用情况及取得的效果，总结资金管理的经验，发现资金管理中存在的问题，为提高扶贫专项资金的使用效益，加强财政支出的规范化管理，健全和完善支出项目和资金使用管理办法，完善预算编制，为加强绩效目标管理和绩效考核工作提出相关的建议。

（二）绩效评价工作过程

1、成立绩效评价工作小组

为做好2019年度财政专项扶贫（统筹整合）资金绩效评价工作，根据《祁东县财政局文件关于对2019年度财政专项扶贫（统筹整合）资金进行绩效评价的通知》的要求，本所制定了《2019年财政专项扶贫（统筹整合）资金现场绩效评价工作方案》，成立了以周卫勇为组长，刘红梅、管丽娟、张清华、伍国太、刘萍、焦凤林、周莎莎、王雨薇、谢宁芝、陈杰任组员的绩效评价工作小组，制定了财政专项扶贫（统筹整合）资金绩效现场评价工作计划表。通过对比筛选纳入现场评价的项目单位为祁东县蒋家桥镇人民政府、祁东县黄土铺镇人民政府、祁东县金桥镇人民政府、祁东县太和堂镇人民政府、祁东县风石堰镇人民政府、祁东县农村公路管理所、祁东县林业局、祁东县农业项目事务中心、祁东县农业农村局和祁东县水利局等10家单位。纳入现场评价的项目包括公路、水利和产业扶贫等，涉及专项资金7,410.22万元，占2019年度财政专项扶贫（统筹整合）资金总额的53.63%，项目数量208个，占专项总数量的39.39%。明细如下：

2、绩效评价小组现场评价

绩效评价工作小组主要采取查阅资料和实地勘察相结合的方式进行。在评价过程中，评价小组通过召开座谈会听取情况介绍，查阅项目实施过程记录和成果报告，核实财务账簿，抽查支付记录、询问、分析计算，实地察看项目实施情况，并向受益对象进行满意度调查等必要的现场评价程序，综合被评价单位自评情况得出评价结论。

3、形成绩效评价报告

绩效评价工作小组通过对项目实施单位提交的财务资料、项目资料实施整理、分析等程序，然后对现场评价情况进行综合分析汇总提炼，撰写了绩效评价征求意见稿，在与被评价单位充分沟通听取意见后，交县财政局绩效管理股进行审核后形成绩效评价报告。

三、综合评价情况及评价结论

根据《财政部办公厅 国务院扶贫办综合司 发展改革委办公厅 国家民委办公厅 农业农村部办公厅 林草局办公厅关于印发〈财政专项扶贫资金绩效管理操作指南（试行）〉的通知》（财办农〔2019〕68号）、《中共湖南省委办公厅湖南省人民政府办公厅关于全面实施预算绩效管理的实施意见》（湘办发〔2019〕10号）、《祁东县财政局文件关于对2019年度财政专项扶贫（统筹整合）资金进行绩效评价的通知》（祁财字〔2020〕133号）等文件规定，制定了项目相关的管理制度，通过加强对项目立项、付款审批、年度项目绩效评价等工作，强化对项目承担单位业务、财务管理等措施，保证了祁东县2019年度财政专项扶贫（统筹整合）资金涉及的各个项目顺利实施，取得了良好的社会效益。

根据祁东县2019年度财政专项扶贫（统筹整合）资金项目中各个子项的综合绩效评价评分，得出祁东县2019年度财政专项扶贫（统筹整合）资金绩效评价得分为77.79分，财政支出绩效等级为“中”。

四、项目主要绩效情况分析

（一）制定产业发展模式，促进了贫困人口增收脱贫

鼓励贫困村、有劳动能力的建档立卡贫困户发展种植业、养殖业。祁东县林业局通过2019年建档立卡贫困户油茶扶贫补助项目的实施，全县共建设油茶造林3,366.20亩，预计6-8年后将达到盛产，亩产值约0.30万元以上；金桥镇深宫厦村养殖场土地平整1000平方米，养殖家禽5,000只，预计每年给村集体创收约10.00万元；祁东县农业农村局通过产业扶贫项目，安置贫困户就业，从贫困户手中收购粮食、给贫困户分红促进了贫困人口增收脱贫。

加强贫困村基础设施建设，改善了贫困人口人居环境

绩效评价组现场抽查了2019年度财政专项扶贫（统筹整合）资金建设村级公路提质改造项目87个，共改造村级公路约100公里，建设饮水工程6个。通过项目的实施大部分贫困户实现了通车；对机耕道进行改建，方便了农户的田间操作和农机车辆及农产品的出入。通过渠道护砌、山塘清淤、水库清淤治理工程的实施，使水源得到有效利用，保证农田的灌溉，既可防洪防涝，又可灌溉，使农民能旱涝保收，确保农作物稳产高，且生态环境将得到大幅度提高、形成人居环境相协调的生态发展，为今后发展经济打下良好的基础。

（三）群众反映良好，可持续发展效果显著

通过调查问卷及数据分析等，项目实施后群众满意度较高，主要体现在如下几个方面：一是极大地改善了农业基础生产条件；二是改善了贫困人口人居环境；三是部分地区实现标准化规模化生产，促进了农民增收、农业增效。公示牌的设立将作为日常监管检查的重点,监督各方责任主体认真落实责任。

五、存在的问题

（一）立项程序欠规范

部分乡镇立项未严格按照“四议”（村支委会会议、村两委班子会议、党员大会、村民代表大会会议）讨论表决。

（二）个别项目来源于项目库外

（三）绩效目标设置欠明确

普遍存在未申报绩效目标，或目标设置不明确现象，如建设目标仅以硬化多少米、护砌多少米填列，未细化宽度、厚度、材质要求等。

（四）资金使用存在不规范

一是承包方和发票方不一致；二是资金支付进度未按合同约定；三是存在先付款后补开发票现象。

（五）资金支付进度缓慢

（六）项目资金缺乏有效监管

（七）公示公告欠规范

一是公示期不足10个工作日。二是项目现场缺公示牌，除金桥镇项目公示牌完好外，其他乡镇项目现场均未见公示牌。三是除祁东县金桥镇人民政府外，其余单位项目实施前、中、后公示欠规范，部分项目未张贴村公务栏一远一近两照片，项目实施过程图片未按实施前、中、后同一参照物进行拍照比对。四是公示期限不明。五是受益人口前后不一。

（八）制度执行力不够

一是通过会议提议确定承包方，未通过多方竞价择优选择。二是存在项目拆分规避招投标、财评。三是存在放宽施工队准入标准的现象。

（九）项目调整变更无审批

部分项目变更未报扶贫办审批。未提供工程变更审批资料。

（十）合同管理欠规范

一是存在公示期未满就订立合同，先开工后补签合同现象。二是合同约定不明确，三是合同签订早于项目变更且项目变更未签新合同。

（十一）项目验收欠规范

一是验收信息填写不全、验收人员不符合规定。；二是项目验收表未统一格式；三是项目验收缺签章；四是缺财评决算。

（十二）项目归档资料不完善

（十三）项目完成率偏低

（十四）项目缺少后期养护

（十五）项目完成不及时

（十六）项目效益缺佐证资料

六、建议

（一）规范立项流程

建议项目实施单位严格遵照“四议两公开”要求，依序召开村支委会会议、村两委班子会议、党员大会、村民代表大会会议讨论表决，实施项目立项公示，广泛征求群众意见。对于未严格履行“四议”程序的项目，建议限期整改到位。

严格实施项目库管理

深化绩效目标管理

建立资金申报必须同步申报绩效目标的管理制度，项目单位申请财政资金的同时，需同步申报绩效目标，建议项目建设单位从数量、质量、时效、影响等多维度细化反映预期结果，体现产出、结果、成本、效益等绩效信息，并合理匹配预算资金。按照“谁分配资金，谁审核目标”的原则，由相关部门审定绩效目标，并以绩效目标作为任务完成、资金拨付的考核依据。

(四）加强财务审批、资金支付进度监管

（五）提高预算执行率

（六）加强对项目资金的监督

建议主管部门加强对项目实施单位项目实施进度、资金使用等情况的监管和核查，建议采用发放通知，对现场检查情况形成检查记录表、整改通知等监管佐证资料，督促其对存在的问题及时整改，确保财政资金用到刀刃上，发挥其预期效益。

（七）规范公示公告流程

项目实施单位应严格按照《祁东县统筹整合使用财政涉农资金管理办法》要求，在村政务公开栏或村民主要活动场所进行公告、公示，时间不少于10个工作日。公告、公示内容应包括：投资规模、资金来源、资金用途、受益对象、实施单位（个人）、补助标准、审批程序、政府采购、招投标、实施期限及项目完成情况等，同时公布项目监督单位及监督电话、通讯地址或电子邮箱。项目现场应按统一格式要求设置公示牌，接受群众监督。公路建设项目建议按照祁东县农村公路建设项目“七公开”要求进行公示。

（八）强化制度监管

项目建设单位应严格按照“祁东县扶贫开发领导小组印发《关于进一步规范完善全县统筹整合使用财政涉农资金项目实施与管理的实施意见》的通知”要求，资金量在30万元以内的，由项目实施单位班子会议研究确定施工单位及方式，报项目责任主体单位备案后开工实施。资金量在30万元以上、400万元以下的，在项目动工前向县政府采购办办理政府采购手续，执行政府采购法程序。资金量在400万元以上的项目，向县发改局办理立项手续，按《招标投标法》要求实行公开招标。严禁将项目拆分规避招投标、财评的行为发生，如存在未经审批私自拆分现象，主管部门可责令其限期整改，不予整改的可采取通报批评以及拒付项目建设资金的方式来予以规范。强化项目变更审批

规范合同管理

一是规范合同订立流程；二是项目主管部门应设立规范的、内容全面、要素齐全的格式版本，如项目名称、地址、项目建设性质，且细化长度、宽、高、材质要求等，明确开工、竣工日期、资金支付方式、合同签订日期等。

规范项目验收

建议对水库维修养护项目统一验收表格式，验收表应包含项目建设资金、建设内容、计划数、实际完成数、验收成员、日期等关键要素。建议对公路项目验收时，完善验收资料，如里程核定现场验收单、质量缺陷验收表等，并完整填写日期、计划里程、实测里程、验收人员等。

完善项目实施归档资料

多方发力助推目标完成

对于材料价格上涨、人员工资上升，资金预算不足，导致原建设任务无法全部完成的现象，建议当地政府部门一方面发动项目建设直接受益群众提供义务劳动的方式来参与项目建设，另一方面采取向直接受益群众筹集部分建设资金的方式来推动既定目标的完成，确保指标任务目标100%完成。对于项目因特殊情况无法实施，建议实施单位向县扶贫办呈报并申请绩效目标变更，待项目竣工结算后将结余资金上缴扶贫资金专户。

（十四）重视后期养护

对于沟渠清淤等项目，建议有关乡镇人民政府发动受益群众定期进行杂草清除、淤泥清理维护，确保财政资金投入后效果能持续。建议祁东县农村公路管理所与当地政府部门对湘江归阳段一级水源保护区江边安全护栏20米毁损缺失、路面坑陷现象加以重视，商讨对策及时妥善处理，杜绝安全事故发生；对志木组-肖家岭提质改造1.173公里工程，新旧接口缝隙宽约2厘米现象加以重视，采取有效补救措施，防止长期雨水冲蚀后路基塌陷等隐患发生。

（十五）多举措确保按期完工

一是项目前期做好“四议两公开”，广泛征求群众意见，集思广益，夯实好群众基础，为后期建设顺利推动打好基础，避免群众不配合导致阻工、项目变更等影响工期现象出现。二是督促建设单位做好项目建设规划和进度安排，要求建设单位按期报告进度，对项目建设不力的单位督促其整改，促进项目按计划按工期完工。

加强预算管理

建议对拟申报项目做好实地考察等前期调研，与群众充分沟通，广泛听取诉求，找出项目实施最佳方案，合理编制项目建设计划，避免后期项目变更追加预算现象，根据建设计划做好建设材料、人工等成本预算，在项目建设过程中实施有效监管，做到预算编制相对精准、成本有效控制。

（十七）注重项目建设总结

一是重视项目效益资料的收集。项目验收除按照项目验收表履行正常的验收手续外，建议单位充分征求项目受益贫困人口意见，将项目受益贫困人口逐户登记，造具花名册，受益贫困人口花名册内容包括：项目名称、建设地点、投资规模、受益人年人均增收、贫困人口年人均增收、项目受益人口、项目带动贫困户脱贫人口、项目实施后全村贫困人口发生率较项目实施前减少百分比等，归纳总结效益实现情况。二是建议财政局在实施重点绩效评价前，组织项目实施单位开展绩效自评，对照项目建设绩效目标、专项资金管理办法等对项目建设情况进行全面梳理，对已完成的项目成果进行归纳总结，如完成多少条公路建设、里程多少公里，完成多少沟渠护砌，有多少亩农田受益，多少老百姓受益、百姓增收情况等，未完成的找原因、深入分析纠偏差，确保项目建设有成果、有整改。

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