湖南省并乡（镇）合村工作方案（修改稿）

湖南省民政厅

（2014年8月）

按照省委、省政府的工作部署和省委办公厅《关于印发〈中共湖南省委全面深化改革领导小组2014年工作要点及责任分工〉的通知》（湘办发〔2014〕13号）要求，为进一步精简我省乡（镇）、村的数量，优化行政区划设置，促进新型城镇化和新农村建设，结合我省实际，制定本方案。

一、指导思想

以党的十八大、十八届三中全会和省委十届八次全会精神为指导，全面贯彻落实中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定》和中共中央、国务院《关于促进农民增加收入若干政策的意见》（中发〔2004〕1号）文件精神，立足省情实际，紧紧围绕促进“三量齐升”总要求，推进“四化两型”总战略，以全面深化农村综合改革为主线，以“精简、效能、统一”为目标，因地制宜、分类指导，合理确定乡（镇）、建制村的规模和数量，优化资源配置，激发农村改革发展活力，促进和加快全面小康社会建设。

二、总体目标

通过并乡（镇）合村，减少乡（镇）、村的数量，适度扩大乡（镇）、村的规模，优化乡（镇）、村的布局和结构，使我省乡（镇）、村的数量及规模在全国的排名和省域经济综合竞争力排名以及国土面积、人口排名基本一致，让县级政府能够集中财力、资源办大事，不断增强县域经济活力；完善党政管理职责，精减乡级党政机构和人员；促进乡级政府强内功、提效能，使行政管理和公共服务手段与方式更加科学，促进经济社会全面协调发展。

三、合并原则

并乡（镇）合村的基本原则：一是坚持统筹兼顾、协调推进的原则。把并乡（镇）合村作为深化农村综合改革的一项系统工程统筹推进，重点将并乡（镇）合村工作与转变乡镇职能、精简人员机构、提高行政效能结合起来；与统筹城乡一体化，发展壮大中心镇、中心村结合起来；与推进公共服务均等化，改善农村人居环境结合起来；与创新现代乡村治理机制、激发农村改革活力结合起来。二是坚持撤小并大、撤弱并强的原则。乡（镇）一般成建制不作分割进行合并。主要合并那些人口少、面积小、经济实力弱的乡（镇），1万人以下的小微乡（镇）和人口不足5000人的民族乡以及1000人以下的村要作为重点予以合并。三是坚持因地制宜、规模适度的原则。从历史沿革、风俗习惯、自然条件、经济流向、发展规律等出发，因地制宜、分类指导。乡（镇）合并后，平原湖区乡（镇）人口多一些，山区乡（镇）人口少一些；山区乡（镇）区域面积大一点，平原湖区乡（镇）区域面积小一点。四是坚持依法依规、公平公正的原则。把公开、公平、公正贯穿于合并工作的全过程，严格遵守有关区划调整、财政税收、国土资源、农林及组织人事、纪律监察等方面的法律、法规和政策，突出群众主体地位，依法依规、按程序办事，确保经得起群众的检验和时间的考验，避免“后遗症”。五是坚持整体联动、稳妥有序的原则。各级各部门既要各司其职、各负其责，又要加强协作、密切配合，形成整体合力，扎实有序推进并乡（镇）合村各项工作，严防因工作失当引发不稳定因素。

四、合并标准及任务

借鉴前两轮合并乡（镇）的经验，参考兄弟省市乡（镇）设置情况，并以地形地貌条件为依据，在这一轮合并乡（镇）工作中，将全省分为四个类型区：平原湖区（A类）、丘陵区（B类）、半山半丘区（即部分为山区、部分为丘陵区，C类）、山区（D类）。全省平均每个乡（镇）预期规模：人口3.8万人、面积140平方公里。结合不同类型区、预期规模，再适当引入城镇化率等指标，确定不同类型区平均每个乡（镇）预期规模：平原湖区人口5.5万人、面积130平方公里，丘陵区人口4.5万人、面积150平方公里，半山半丘陵区人口3.5万人、面积160平方公里，山区人口2.5万人、面积180平方公里。根据乡（镇）合并标准，全省计划合并480个左右的乡（镇），精简幅度约25%。这一轮合并后全省乡（镇）总数控制在1500个左右。具体到县（市、区）的合并数量见附表1，各市州合并乡（镇）数量汇总情况见附表2。

我省目前有建制村42018个，社区居委会4793个。建制村个数占全国总数的7.14%，在全国31个省（直辖市、自治区）中排名第5，建制村个数远高于周边几个省份。据测算，我省目前平均每个建制村的人口约为1200人。参照全国及兄弟省市建制村设置情况，我省每个建制村人数控制在1500至3000人左右为宜，这样将大约减少建制村10000个左右。1000人以下的建制村原则上应予以合并。但此项工作情况复杂，须慎重对待，周密部署。建制村合并方案由省农委会同省民政厅调研制定。

五、完成时间

并乡（镇）合村工作在省委省政府统一领导和部署下，市州牵头整体推进，县市区具体组织实施。根据前两轮合并乡（镇）的经验，此次并乡（镇）合村不再进行试点，全省统一部署，组织实施，一步到位。计划2014年下半年启动合并乡（镇）工作，2015年上半年完成。合村工作鉴于今年正在进行村委会换届选举，不宜与合并乡（镇）工作同步推进，待合并乡（镇）工作完成后，明年下半年启动，2016年上半年完成。合村工作由县级人民政府结合省农委会同省民政出台的合村工作方案，根据历史沿革和现实状况、群众生产生活习俗、经济流向、山系水系等地形地貌因素，按照《村委会组织法》等法律法规的相关条款依法组织调整。

六、组织实施

（一）组织部署

省委行政体制改革工作领导小组全面负责全省并乡（镇）合村工作，省民政厅作为全省行政区划职能部门，牵头承担行政体制改革领导小组交办的并乡（镇）合村任务，主动与省直相关部门沟通、积极对接、协调推进并乡（镇）合村工作；省委办公厅、省人大常委会办公厅、省政府办公厅、省政协常委会办公厅、省委组织部、省编办、省发改委、省教育厅、省民委、省公安厅、省司法厅、省财政厅、省人社厅、省国土资源厅、省住建厅、省水利厅、省林业厅、省文化厅、省卫计委、省农委、省政府法制办等相关部门积极参加，并根据各自职责，做好相关工作。各市（州）、县（市、区）要根据全省的工作目标和任务，相应成立工作机构，并由党政主要领导挂帅，从相关部门抽调精干人员组成专门的工作班子；市州制定本地区并乡（镇）合村总体工作方案，对本辖区内县（市、区）的并乡（镇）合村工作负责；各县（市、区）在全省总体目标和市州工作方案基础上制定具体实施方案并予以实施。各级党委政府要强化工作落实，确保并乡（镇）合村工作平稳有序进行。合并乡（镇）后，新设立的乡（镇）需要重新选举乡（镇）人大代表，召开新一届乡（镇）人民代表大会。县级人大常委会要加强对新设乡（镇）人大选举工作的指导，确保依法依规选出人大代表，建立人大机构。

（二）完善政策与措施

各有关单位要深入调研，主动制定本部门涉及乡（镇）合并工作的相关配套政策，推动乡（镇）合并工作顺利进行，加强集镇设施建设，提高集镇综合承载能力和人居环境质量，保证合并后的乡（镇）、村健康运行。省人大常委会办公厅、省政协办公厅研究解决并乡（镇）合村人大代表和政协委员资格认定问题；省政府办公厅牵头研究制定强镇扩权的相关政策，将部分适宜由乡（镇）承担的县级经济和社会管理职能下放到乡（镇）一级人民政府，激发乡（镇）活力，发挥好乡（镇）政府谋大局、促发展的积极性；省委组织部、省人社厅和省编办研究解决干部使用、岗位设计、人员配备和分流等问题；省农委研究解决并乡（镇）合村新农村建设出现的新情况、新问题，并根据合并乡（镇）情况会同省民政厅研究制定合村工作具体实施方案；省发改委研究解决合并乡（镇）农网改造、道路建设、产业布局等各种配套政策；省财政厅研究并乡（镇）合村相关财政政策，建立财政激励约束机制；省民委研究解决少数民族乡合并后少数民族群众政策待遇问题；省卫计委、教育厅研究解决合并乡（镇）医院、计划生育技术服务机构、学校设点布局，解决好群众就医、就学以及享受计划生育优质服务问题；省民政厅指导各级政府制定科学合理的乡（镇）合并方案；省住建厅牵头研究解决好全省集镇建设发展规划、全省集镇建设标准、县（市、区）域集镇布局规划、乡（镇）域村镇布局规划、集镇规划问题；省法制办要为全省并乡（镇）合村依法依规提供法律支持。各个部门要充分考虑被合并乡（镇）区域的经济发展和干群利益，要妥善解决乡（镇）“七站八所”的设置、人员配备和分流问题，将优惠政策、便利措施向合并乡（镇）予以倾斜。

（三）宣传发动

省委省政府组织召开市州、县市区主要领导参加的全省并乡（镇）合村工作动员大会，部署全省并乡（镇）合村工作。市州、县市区在全省启动并乡（镇）合村工作后，根据本地区实际，适时组织召开工作动员大会，同时，通过会议、广播、电视、报刊、板报、标语等多种形式、多种媒体，向广大干部群众宣传并乡（镇）合村的意义和政策，让基层干部群众正确对待并乡（镇）合村的利弊关系，充分认识开展并乡（镇）合村工作是处理好乡（镇）、村建设当前利益与长远利益、局部利益与全局利益关系的有效手段，是加快推进新型城镇化建设的有效措施，通过加强宣传造势和思想政治工作，为并乡（镇）合村工作顺利推进营造氛围，统一思想，增强动力。

（四）依法报批

合并乡（镇）呈报审批工作要按照国务院《关于行政区划管理的规定》的有关条款，坚持一县一报、逐级申报、逐个审批，依法依规办理。具体步骤是：县级人民政府制订合并乡（镇）具体工作方案后按以下程序开展工作，第一，同一个合并方案当中的2个或多个乡（镇）人民政府均要广泛征求人大代表和干部群众意见，乡（镇）人大召开专门会议讨论并出具决议，再由各乡（镇）人民政府正式向县（市、区）人民政府呈报合并乡（镇）行政区划的请示；第二，县级人大、政协对本行政区域内全部乡（镇）合并方案进行讨论并出具决议及意见后，县级人民政府正式向市州人民政府呈报本辖区内合并乡（镇）整体方案；第三，市州人民政府在依法依规、认真审核、严格把关的基础上，审核所辖县（市、区）上报的合并乡（镇）实施方案后，以市州人民政府名义分县（市、区）向省人民政府逐一呈报合并乡（镇）实施方案；第四，各市州人民政府呈报的相关县（市、区）合并乡（镇）实施方案，经省人民政府同意并批复后，由各市（州）人民政府指导和协助各县（市、区）人民政府具体组织实施。

七、工作要求

（一）方案切实可行

以县（市、区）为单位，深入调研，在全省并乡（镇）合村总体方案基础上，因地制宜，根据本区域内现有乡（镇）、村规模和发展现状、自然条件、资源分布、历史沿革、群众意愿等情况，科学制定适合本地实际情况的并乡（镇）合村具体实施方案。制定方案时，应集思广益，反复论证，合理选择合并对象，确定合并乡（镇）政府驻地以及乡（镇）政区名称，使合并乡（镇）工作建立在科学可行的基础上。各类管理区、经开区代管的乡（镇）一并纳入此次合并范围，同时，尚未按照省委、省政府《关于国有大中型农场体制改革的意见》（湘发〔2000〕4号）文件改革到位的农林场，此次应将行政管理职能分离，将农林场的行政区划和行政管理职能就近并入相邻乡（镇），实现政企、政事分开。

涉及民族乡的合并，各市（州）、县（市、区）民委牵头组织相关部门充分听取当地少数民族群众的意见，认真做好说明解释工作，使合并乡（镇）方案得到少数民族群众的充分理解和支持。合并乡（镇）后，仍符合设立民族乡条件的，依法设立民族乡；合并后不能设立少数民族乡的，对合并到新乡（镇）的原民族乡中的少数民族群众，享有的民族政策和其他优惠政策力争不变。

合并方案要充分征求组织、人社、发改、卫生计生、教育、城建、国土、交通、环保、规划等部门的意见，使其符合当地的经济社会发展计划和城乡建设规划，乡（镇）的布局符合新型城镇化发展和全省集镇建设发展规划、县（市、区）域集镇布局规划的总体要求。对全省主体功能区、人口发展功能区中的禁止开发区、人口限制区，要结合并乡（镇）合村工作，充分考虑山系、水系、移民等自然、社会要素，加强生态协调建设和生态环境保护。

（二）狠抓任务落实

合并乡（镇）方案批复后，各县市区要集中力量，抓紧组织实施，并一步落实到位。乡（镇）行政区划调整到位后，立即进行机构改革，确保平稳过渡。一是合理安排和妥善安置干部职工，被合并乡（镇）的干部尽量在体制内消化。二是做好清理资产及转移债权债务等工作。三是乡（镇）及其机构合并后，各县市区不得设立其他任何形式的仍按乡（镇）体制运行的常设机构（如：办事处或管委会等）继续代管已合并乡（镇）原辖区，如已存在此类情况的，应在本次合并乡（镇）中予以撤销。为方便群众生产生活，可视情况需要，在被合并乡（镇）政府原驻地，根据需要继续保留学校、医院、农贸市场、自来水厂等公共服务设施，保留金融、通讯等便民服务点。新的乡（镇）政府也可在辖区内合理设置便民行政事务服务点，以后2-3年逐步过渡到新设乡（镇）政府驻地。四是采取有效措施，确保群众利益不受损害。

（三）确保稳定

各市州以及各县市区党委、政府，要采取有效措施，维护社会稳定。工作中注意“四个不变”以安定人心：一是坚持包括农村基本经营制度在内的党的农村各项方针政策不变；二是所有依法形成的经济关系不变；三是现有国家、集体、个人财产(包括山林、矿产、水资源等)性质不变；四是现有乡（镇）干部、职工的身份、职级、工资待遇不变（除人员分流时按政策办理手续外）。为保持稳定，开展并乡（镇）合村的地方，要暂停森林砍伐、企业破产、国有集体资产拍卖的审批；暂停乡（镇）的人员招聘工作，以免增加人、财、物管理的难度。

（四）严明纪律

各级纪律监察部门要提出并乡（镇）合村工作的纪律要求。对借机浪费、侵吞、损坏国家和集体及公民财产，扰乱正常社会秩序等违纪违法行为，必须依纪依法严肃处理。

（五）保障经费

并乡（镇）合村工作是一项综合性强的系统工程，需要广泛征求意见，进行充分的调研论证，整理分析大量历史沿革和现状资料，制作行政区划变更方案和各种工作图表及档案。同时，还要为合并工作顺利开展提供必要的后勤保障。各级人民政府应提供必要的工作经费。

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